Environment for Romania / Orașe prietenoase

Probleme de urbanism

Expansiunea necontrolată (urban sprawl) se referă la creșterea dezordonată și nereglementată a zonelor urbane, în special în zonele periferice ale unui oraș. Este caracterizată de dezvoltarea neplanificată, extinderea incoerentă a infrastructurii și ocuparea necorespunzătoare a terenurilor. Acest fenomen duce la consumul excesiv de teren (defrișări, pierderea habitatelor naturale și a terenurilor agricole), dependența de automobil, lipsa de facilități și servicii.

Expansiunea necontrolată a orașelor este un fenomen comun, în special în jurul orașelor care cresc (Brașov, Cluj-Napoca, Constanța, Iași, Timișoara, Craiova și Ploiești, Oradea, Baia Mare, Arad) și a zonei București-Ilfov, dar chiar și în orașele care sunt în contracție. Se construiește în afara orașului din motive multiple: degradarea în timp a clădirilor existente în oraș care ar avea nevoie de investiții mai mari de reabilitare decât o construcție nouă, prețul mai mic al terenului la periferie, dar și lipsa de reglementări urbanistice și o politică bugetară care nu a deservit dezvoltarea durabilă a orașelor prin dimensionarea bugetului de la stat pentru autoritățile locale proporțional cu suprafața orașelor.

Problemele pe care această extindere neplanificată le ridică sunt multiple. Spre exemplu, construirea de spațiu locuibil de către actori privați într-un mod haotic și fără o strategie de dezvoltare durabilă duce la o lipsă totală de coeziune, lipsă de servicii de bază precum rețelele de gaz, electricitate, sau telecomunicații, accesul la școli, spitale, magazine alimentare, zone pietonale, spații verzi și comunale.

Mai mult decât atât, lipsa infrastructurii necesare transportului în comun determină o dependență de mașină, ceea ce conduce la un trafic îngreunat. Astfel, aceste cartiere noi ajung să servească doar rolul de locuire, fără să încurajeze procese participative sau formarea unei comunități. De asemenea, dezvoltarea periurbană afectează negativ ecosistemul natural din jurul orașelor și limitează activitatea agricolă. Sistemul de parcelare și construire necontrolată duce la o folosire tot mai mare a unei resurse limitate, anume terenul. În acest context, devine esențială o reglementare mai strictă a construirii pe teren neconstruit, măsură care trebuie să meargă mână în mână cu reabilitarea zonelor de locuire din interiorul orașelor și reorganizarea acestora astfel încât calitatea vieții să poată fi îmbunătățită, iar oamenii să opteze din nou pentru a locui în zonele centrale ale orașelor.

Degradarea zonelor centrale ale orașelor reprezintă un fenomen comun în multe orașe din întreaga lume, inclusiv în România. Zonele centrale ale orașelor adesea găzduiesc clădiri istorice, monumente și alte elemente ale patrimoniului cultural și arhitectural. Restaurarea și conservarea patrimoniului arhitectural sunt costisitoare, necesită investiții și angajament din partea autorităților, cât și a proprietarilor. În absența acestor intervenții, aceste spații devin nefuncționale și sunt de multe ori abandonate sau folosite la subcapacitate în așteptarea unor investiții importante. Totodată, 70% din locuințele din România sunt în blocuri construite în perioada socialistă.

Aceste clădiri sunt și ele într-un proces de degradare din cauza vechimii imobilelor, dar și a lipsei de investiții în reabilitarea acestora. Ele nu se mai potrivesc nici dorințelor și cererii din prezent și, cel mai important, foarte multe nu sunt sigure – necesită reabilitare termică, electrică, tehnică, sau chiar seismică. O altă problemă resimțită în zonele centrale este aceea a proastei gestionări a infrastructurii pentru mașini. Creșterea numărului de mașini sufocă centrele orașelor, îngreunează traficul, încurcă transportul în comun în lipsa benzilor dedicate, poluează intens și ocupă din spațiul comun din cauza lipsei parcărilor adecvate și a numărului crescut de autoturisme.

Lipsa unor alternative eficiente și durabile de transport alternativ (precum transportul în comun, bicicletele, mersul pe jos, etc), fac mașinile să rămână principalul mijloc de deplasare. Densitatea acestora scade din atractivitatea centrului urban. Soluționarea problemei necesită abordări multiple. Impunerea unei zone cu emisii scăzute în centrul orașului, după modelul multor țări europene, ar fi una dintre posibilele intervenții; îmbunătățirea transportului în comun; reorganizarea zonelor pietonale; încurajarea diversificării serviciilor oferite și facilitarea unor parcări mai eficiente și bine organizate sunt, de asemenea, alternative pentru rezolvarea problemei.

Planul urbanistic general (PUG) este instrumentul principal cu rol director în planificarea spațială la nivel de oraș. Acesta are și caracter de reglementare constituind baza legală pentru realizarea programelor și acțiunilor de dezvoltare ale orașului. PUG-urile au rolul de a asigura o dezvoltare urbană coerentă, durabilă și în concordanță cu interesele comunității.

Pe baza normelor generale din PUG se elaborează mai apoi în detaliu, la scara mai mica, planurile urbane zonale (PUZ-urile) și apoi planurile urbane de detaliu (PUDurile). Elaborarea și aprobarea unui PUG implică consultarea comunității locale, prin organizarea de dezbateri publice și consultări cu diverse părți interesate. După finalizarea și aprobarea unui PUG, acesta devine obligatoriu pentru toți cei implicați în dezvoltarea urbană a zonei respective, inclusiv pentru dezvoltatori, proprietari de terenuri și autoritățile locale responsabile de aprobarea proiectelor de construcție. Fiecare unitate administrativ-teritorială trebuie să își actualizeze PUG-ul la maximum 10 ani.

Cu toate acestea, valabilitatea lor poate fi extinsă până la intrarea în vigoare a noului PUG, astfel că foarte multe orașe extind în mod repetat PUG-uri învechite care nu mai corespund realităților spațiale ale orașului și nu reușesc să combată fenomene ca extinderea necontrolată și să susțină dezvoltarea orașelor dense, bine conectate. Conform Observatorului Teritorial, un portal public la nivel național care prezinta și analizează date în profil teritorial, aproximativ 70% din PUG-uri au mai mult de zece ani, valabilitatea maximă specificată în Legea nr. 350/2001.

Ne-am obișnuit să auzim despre dezvoltarea orașelor. Aceasta este retorica tuturor administrațiilor locale, a politicienilor, dar și narativul din spatele inițiativelor private dintr-un oraș. Adevărul este că în foarte puține orașe din România putem vorbi despre dezvoltare, dacă prin asta ne referim la creștere, cel puțin din punct de vedere demografic. Populația a scăzut în jumătate din orașele țării și semnele arată că tendința nu e una reversibilă. Aceste orașe sunt într-un proces de contracție sau de declin atât din punct de vedere economic, cât și al serviciilor oferite, a infrastructurii sau a vieții culturale. Conform cercetării „Shrinking Cities în România. O abordare contemporană a contracţiei şi declinului urban” a Ilincăi Paun Constantinescu, din cele 320 de oraşe ale ţării, peste jumătate au pierdut mai mult de 20% din locuitori, iar dintre ele unele s-au înjumătăţit. Motivele principale ale acestui declin au fost determinate de tranziția de la regimul comunist la economia de piață.

Pe lângă șocul schimbării politice, România a trecut printr-un proces rapid de dezindustrializare, de deschidere a pieței și a granițelor, dar și o îmbătrânire a populației. Astfel, există mai multe tipuri de orașe care au intrat în declin: orașele mono-industriale, orașele turistice (ex: stațiunile balneoclimatice) și orașele port de pe malul Dunării. Orașele monoindustriale sunt localități care au fost dependențe, în mare măsură, de o singură industrie sau de un singur sector economic.

După căderea comunismului, multe orașe monoindustriale au trecut printr-o perioadă dificilă de tranziție și restructurare economică. Reducerea substanțială a subvențiilor guvernamentale, împreună cu reducerea cererii și a productivității în industria lor principală, a dus la disponibilizări masive, scăderea veniturilor și creșterea șomajului în aceste regiuni.

Astfel, a început un exod din aceste orașe, iar locuitorii au fost nevoiți să își caute de muncă în orașe mai mari, cu o economie în creștere, sau în vestul Europei. Fostele orașe industriale și-au pierdut identitatea, care era în mare bazată pe producția pe care o facilitau, iar pierderea lucrătorilor și tot ce reiese din această migrare a dus automat la o scădere considerabilă a populației și a serviciilor care puteau fi oferite. Orașul Reșița de exemplu, a fost cunoscut în principal pentru industria sa de prelucrare a oțelului și construcția de mașini. După schimbarea regimului politic, industria metalurgică a scăzut semnificativ, iar orașul a trecut printrun declin economic considerabil.

Cu toate acestea, în ultimii ani, s-au făcut eforturi pentru revitalizarea orașului prin atragerea de investiții și valorificarea potențialului turistic și a patrimoniului istoric. Orașele-stațiune cum sunt Băile Herculane, Calimănești sau Băile Govora, au fost susținute în trecut prin subvenții și turism local, însă au rămas în mare neschimbate, nefiind modernizate sau valorificate prin diversificarea serviciilor și atragerea turismului într-un mod consistent. Orașele port de-a lungul Dunării de asemenea nu au fost valorificate, fiind construite în zone predominant rurale. Toate aceste orașe au nevoie de abordări diferite, specifice și localizate, ca să fie revitalizate.

Contracția poate fi adresată prin mai multe modalități, printre cele mai importante fiind planificarea regenerării urbane cu includerea constantă a comunității, a sectorului public și a societății civile. Printre măsurile recomandate de specialiști ar fi accentuarea vieții culturale, încurajarea participării civice, tranziția spre o economie „de argint”, adică cu mai multe servicii oferite persoanelor mai în vârstă, și, poate cel mai important, restaurarea sau refolosirea spațiului construit. Aici ar intra restaurarea blocurilor din flota comunistă, reabilitarea și reorganizarea fostelor zone industriale pentru a facilita alte servicii, și organizarea de spații publice comunale sau verzi.

Planificarea urbană este un proces complex de planificare a felului cum va fi folosit spațiul într-un oraș, proces bazat pe o viziune integrată a felului cum ar trebui să se dezvolte orașul în toate aspectele sale: infrastuctură, transport, economie, mediu și spații verzi cât și integrarea armonioasă a ceea ce este deja construit cu ceea ce urmează a fi construit.

Pentru a putea fi eficientă, planificarea urbană trebuie să aibă o abordare holistică și cuprinzătoare, care să ia în calcul toate sectoarele relevante pentru calitatea vieții într-un oraș (cum ar fi mobilitate, mediu, spațiu public, patrimoniu, activitate economică, locuire etc) și să integreze toate nivelurile administrative de care depinde dezvoltarea unui oraș. Totodată, pentru că orice oraș este puternic interconectat cu zonele din jurul său (dar care sunt în afara granițelor sale administrative), planificarea orașului trebuie să se facă într-un mod coerent și coordonat cu localitățile din jurul său, cu regiunea din care face parte și conform unei viziuni și a unui cadru legislativ unitar la nivel național.

În România lipsește coordonarea între politicile sectoriale, strategiile locale, regionale, naționale, iar interesele nealiniate acționează în direcția opusă dezvoltării durabile. De exemplu, legea finanțelor publice locale (Legea nr. 273/2006), care stabilește bugetul orașelor în funcție de suprafața lor, a încurajat extinderea orașului în afara granițelor sale. Autoritățile locale au extins nejustificat suprafața intravilană totală, dublând suprafața urbană construibilă totală la nivel național ca să atragă mai multe fonduri către bugetul local. Există și alte neajunsuri ale structurii de guvernanță care intră în conflict cu o dezvoltare durabilă a orașelor. Autoritățile locale sunt reticente să aplice legislația favorabilă unei dezvoltări durabile a orașelor, dar care ar leza interesul interesele individuale, de frica de a nu fi taxați la alegeri.

Exemple concrete sunt reticența de a folosi legea (nr. 255/2010) care permite exproprierea pentru interes public, de a profita de modificările din Codul fiscal / 2005 permițând, de exemplu, impozitarea mai mare pentru cei care nu respectă Legea nr. 153/2011 privind reabilitarea fațadelor sau incapacitatea de a refuza „drepturile de construcție” pe terenuri construibile, în ciuda contradicției cu principiile de dezvoltare durabilă sau a creșterii costului furnizării serviciilor publice locale. Pentru a depăși apropierea prea mare a autorităților locale de electorat, aceste măsuri ar trebui impuse de la nivel central. De asemenea, responsabilitățile administrative sunt fragmentate chiar și în limitele unui oraș, iar colaborarea dintre actorii relevanți este greoaie. Astfel, problemele din mediul urban ajung să fie atomizate și văzute drept niște sarcini punctuale de către autorități, accentul fiind pus pe progres măsurabil, dar nu foarte relevant (ex: au fost plantați x număr de copaci, au fost înlocuite y număr de bănci) în loc de probleme mai ample, care necesită o abordare integrată (ex: gestionare de date, investiții, strategie, etc).

O altă problemă este faptul că din lipsa capacității interne, autoritățile locale recurg la contractarea de specialiști pentru elaborarea de rapoarte sau planuri de dezvoltare urbană. Prin externalizarea acestor procese, autoritățile nu rămân cu expertiza necesară pentru a implementa în mod profesionist aceste strategii și nici nu pot folosi acest know-how în celelalte procese de planificare.

Orașele sunt parte a unui ecosistem urban și sunt conectate cu satele și comunele din jurul lor, sau cu alte orașe, formând zone metropolitane. Problemele precum traficul, poluarea, accesul la resurse sau infrastructură pot fi influențate de factori care nu se limitează strict la teritoriul administrativ al orașului, ci se extind și în zonele învecinate. Extinderea necontrolată a suburbiilor creează zone fără servicii și facilități, fără spații verzi, școli, grădinițe sau modalități de petrecere a timpului liber.

Locuitorii din aceste zone vor depinde de serviciile din oraș, generând astfel fluxuri mari de navetă și congestia traficului. Colaborarea laterală implică comunicarea între mai multe autorități publice, din localități diferite, pentru probleme care nu sunt strict sub jurisdicția uneia singure. În cazul dezvoltării orașelor în zonele periferice, pot apărea complicații în livrarea serviciilor sau conectarea la rețeaua de transport public. Factorii care influențează mersul unui oraș nu se limitează la granițele lui administrative și soluționarea problemelor care reies din această influență necesită o sincronizare a intervențiilor între administrațiile mai multor localități.

Cadastrul este un sistem oficial de evidență și înregistrare a imobilelor (terenuri cu sau fără construcții). Acesta cuprinde informații referitoare la proprietari, limite, suprafețe, construcții și alte elemente relevante ale fiecărei parcele de teren sau proprietăți imobiliare, cât și reprezentarea lor geospațială. Cartea funciară este un registru oficial complementar în care sunt înscrise drepturile reale asupra proprietăților imobiliare. Acestea furnizează informații complete asupra situației unui imobil. Pentru garantarea drepturilor de proprietate, cât și pentru a o vinde și a avea drepturile înscrise și garantate în registrul cărții funciare, este nevoie de cadastrarea imobilului.

În România o parte semnificativă dintre imobile nu sunt cadastrate deloc sau nu au cadastrul la zi. Din cauza schimbării de regimuri politice, naționalizarea proprietăților odată cu comunismul și retrocedarea lor după căderea acestuia, există dificultăți în identificarea, înregistrarea și clarificarea drepturilor de proprietate pentru anumite imobile. Un alt factor care a contribuit la această situație este fragmentarea proprietăților. În trecut, în special în zonele rurale, terenurile erau moștenite și divizate între mai mulți moștenitori, ceea ce a dus la parcele mici și fragmentate, demers care ulterior a complicat procesul de identificare și înregistrare a proprietăților.

Realizarea unui cadastru complet necesită resurse semnificative în termeni de personal, tehnologie și finanțare. Programul Național de Cadastru și Carte Funciară (PNCCF) este un program implementat în România cu scopul de a realiza cadastrul general al terenurilor și proprietăților imobiliare, astfel încât să fie actualizate cărțile funciare la nivel național. Prin acest program, UAT-urile pot accesa fonduri pentru ca să ofere cadastrare gratuită tuturor proprietarilor de imobile și să înregistreze aceste informații într-un sistem unic de cadastru la nivel național.

Până la momentul redactării acestui raport, pe pagina ANCPI (Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară), se estimează că 54,03% din 40.000.000, numărul total aproximat de imobile, au fost înregistrate. ANCPI a pus la dispoziție și o platformă digitală (eterra.ancpi.ro), unde se pot consulta informațiile pe proprietățile înregistrate. Progresul este de apreciat, până când cadastrul nu este complet și actualizat autoritățile locale nu pot planifica și gestiona dezvoltarea urbană într-un mod coerent și eficient.

Problema lipsei datelor, mai specific lipsa datelor publice centralizate și ușor accesibile este una care se găsește în majoritatea domeniilor din țară, iar planificarea urbană nu este o excepție. Lipsa multor informații împiedică formularea de strategii comprehensive și bazate pe dovezi de către autoritățile publice centrale, regionale și locale. Pe lângă lipsurile cadastrului, amintite anterior, există și alte tipuri de date care ar putea fi folositoare, dar care fie nu sunt publice, fie nu sunt centralizate, sau nici măcar colectate: date și informații statistice referitoare la diverse aspecte ale unei populații sau comunități la nivel local, cu accent pe nivelul de stradă, cartier sau sector al unui oraș.

Aceste date, numite și microstatistici, oferă o viziune mai granulară a vieții dintr-un oraș și includ date demografice, economice, date referitoare la nivelul de educație al populației, statistici privind starea de sănătate, informații despre tipurile de locuințe, ratele de proprietate și chirii, densitatea locuirii, accesul la servicii de locuințe și nivelul de siguranță. Informațiile acestea sunt esențiale pentru luarea deciziilor în ceea ce privește politica publică pentru că permit ajustarea și optimizarea continuă a acțiunilor întreprinse de autorități.

Microstatisticile pot dezvălui inegalități sociale și economice la nivel de oraș, pot evidenția diferențe în accesul la servicii publice, oportunități de angajare, venituri și niveluri de trai între diferite grupuri sociale sau cartiere. Aceste informații sunt cruciale pentru identificarea problemelor, dezvoltarea de politici publice sau programe care să reducă inegalitățile și să crească incluziunea socială în orașe. Pe lângă culegerea și publicarea datelor, o oportunitate foarte mare este includerea lor în sisteme GIS. Sistemele GIS (Geographic Information Systems) sunt sisteme informatice care integrează informațiile geografice, cum ar fi hărți, imagini satelitare, date topografice și alte date referitoare la locații geografice, cu informații non-spațiale, cum ar fi datele demografice, economice sau de mediu. Începând de la cadastru și cartea funciară, o diversitate mare de informații ar putea fi reprezentate conform cu coordonatele lor geospațiale și interogate atât de autorități cât și de cetățeni.

Lipsa de experiență a populației în procese participative, însoțită de lipsa înțelegerii a ceea ce înseamnă planificarea urbană, stângăcia și lipsa de transparență și responsabilitate (accountability) a autorităților față de aceste procese, s-a tradus într-o neimplicare a cetățenilor. Conform hotărârii 26/2006, procesele participative reprezintă un principiu al planificării urbane și teritoriale, însă nu există instrumente oficiale care să impună această participare.

Legea 350/2001 susține că participarea cetățenilor trebuie să facă parte din toate stadiile de elaborare a planificării, însă nu oferă și metode clare prin care această participare să fie facilitată. Autoritățile locale au nevoie și de platforme sau instrumente de consultare sau participare asincron, prin care cetățenii să poată fi informați și să își exprime opiniile. Societatea civilă joacă un rol important aici. În timp ce în orașele mai mari aceasta este activă și prezentă în discuțiile despre proiectarea spațială, acești actori sunt absenți aproape total în mediul urban mic.

Drept consecință, organizațiile civile nu pot reprezenta, coordona sau modera vocile cetățenilor din aceste orașe. Este necesară o mai bună educare a publicului cu privire la procesele de planificare urbană și teritorială, subliniind rolul pe care aceștia îl pot avea în luarea deciziilor la nivel local, care ar avea cel mai mare impact asupra calității vieților lor. În același timp, autoritățile locale trebuie să abordeze aceste procese cu deschidere și responsabilitate pentru ca încet să se cristalizeze o relație de încredere și colaborare între ei și cetățeni.