Education for Romania / Școli sigure și bine administrate

Managementul educațional se confruntă cu probleme sistemice

Managementul educațional al școlilor din România este puternic afectat de politizarea funcțiilor de conducere de la nivelul sistemului de învățământ, cât și de cadrul legal inconsistent în ceea ce privește descentralizarea, relațiile și atribuțiile dintre multitudinea de actori implicați în proces. Mai mult decât atât, carențele la nivelul colectării și utilizării datelor într-un mod inadecvat îngreunează crearea unei viziuni unitare la nivel de sistem care să răspundă la nevoile reale ale școlilor. Fragmentarea cadrului legal determină probleme și în sfera autonomiei în ceea ce privește luarea deciziilor la nivelul școlii. Școlile ar trebui să aibă suficientă autonomie încât să poată lua decizii cu privire la aspectele ce țin de activitatea lor zilnică (Talis, 2018).

Astfel, în acest capitol vom evidenția mai pe larg în ce măsură școlile sunt autonome în luarea deciziilor privind lucrurile care sunt esențiale pentru a asigura buna funcționare a unității de învățământ, precum gestionarea fondurilor finanțelor sau gestionarea resursei umane. Politizarea funcțiilor publice, adică atribuirea unui caracter politic funcției publice, este o problemă sistemică în România, prezentă în toate domeniile. Cu atât mai mult, politizarea sistemului de învățământ este o problemă care se resimte puternic la toate nivelurile sale.

Atât din interviurile efectuate, cât și din analiza raportului „Studii OCDE privind evaluarea și examinarea în domeniul educației” a reieșit faptul că funcțiile de conducere din cadrul sistemului de învățământ sunt profund politizate, un criteriu important în ocuparea lor fiind afilierea politică a candidaților. În consecință, schimbarea partidului politic care se află la guvernare este un factor care creează instabilitate, fiecare partid politic dorind să aibă în administrarea unităților de învățământ un reprezentat - fie un inspector școlar, un director de școală sau persoane care să facă parte din consiliile de administrație ale școlilor. Fenomenul politizării funcțiilor de conducere din sistemul de învățământ a fost un subiect des abordat în media în ultimii ani existând numeroase știri care au exemplificat astfel de situații.

Conform prevederilor din Legea educației naționale nr. 1/2011, funcțiile de inspector școlar general și inspector general adjunct din inspectoratele școlare se ocupă prin concurs organizat de către inspectoratele școlare. Aceste concursuri pot avea loc o dată pe an sau la intervale mai scurte de timp, în funcție de necesități. În situația în care un post rămâne vacant, conform legii, există două modalități prin care acesta poate fi ocupat: fie prin organizarea unui concurs, fie prin numire pe perioadă determinată, prin ordin de ministru, până la organizarea următorului concurs.

Cu toate acestea, faptul că numirile pot fi realizate de către decidenții politici generează o mare instabilitate la nivel instituțional care afectează în mod semnificativ activitatea inspectoratului. Inspectoratele școlare au un rol important în managementul educațional și sunt responsabile de monitorizarea și evaluarea calității managementului unităților de învățământ. Deoarece nu există o continuitate în ceea ce privește conducerea inspectoratelor, acestea fiind adesea schimbate în funcție de partidul aflat la guvernare, menținerea funcției de inspector devine dificilă și fiecare schimbare influențează coerența acțiunilor întreprinse de inspectorat. În anul 2021, trebuia să fie organizat un concurs pentru ocuparea funcțiilor de inspector școlar general și inspector general adjunct la nivel național.

Cu toate acestea, concursul a fost amânat din cauza reorganizării structurilor de tip inspectorat școlar, până la promulgarea unei noi legi a educației. Ca rezultat, în anul școlar 2021-2022, toate cele 42 de funcții de inspector școlar general și cele 82 de funcții de inspector școlar general adjunct au fost ocupate prin detașare, prin ordin de ministru, niciuna dintre ele nefiind obținută prin intermediul unui concurs anterior. Numărul de inspectori școlari adjuncți s-a majorat ulterior, ajungând la 88 (Ministerul Educației, 2022).

Asemenea inspectorilor școlari, conform legii educației naționale nr. 1/2011, directorii de școală sunt numiți prin concurs organizat de Ministerul Educației, prin direcțiile generale care coordonează activitatea în învățământul preuniversitar și inspectoratul școlar. Concursurile se organizează de regulă o dată la patru ani, atunci când expiră mandatele directorilor numiți în urma concursurilor anterioare. Cu toate acestea, dacă există funcții vacante, se poate face numirea unui director interimar până la organizarea concursului, prin decizia inspectorului școlar general. Aceste numiri, care se mai cheamă și numiri prin detașare, se fac de cele mai multe ori urmând criterii politice.

În anul școlar 2020-2021 nu a fost organizat niciun concurs pentru ocuparea funcțiilor vacante de director școlar, respectiv director adjunct, modalitatea de ocupare a acestora fiind prin detașare. Ultimul concurs a fost organizat în anul școlar 2026-2017. Astfel, în ianuarie 2021, din totalul de 8.767 directori (generali și adjuncți), aproximativ 80% erau numiți prin detașare, restul fiind pe funcție ca urmare a sesiunii de concurs din anul școlar 2016-2017 (Ministerul Educației, 2021).

În anul școlar 2021-2022 s-au organizat trei sesiuni de concurs pentru ocuparea funcțiilor vacante. În prima sesiune au fost scoase la concurs 8.652 de funcții, fiind ocupate la finalul sesiunii doar 60,84% din acestea. În a doua sesiune au fost scoase la concurs 3.425 de funcții, însă doar 2039 de candidați au promovat proba scrisă din totalul de 2.845 prezenți la examen (EduPedu, 2022). Însă după proba de interviuri au rămas ocupate doar 50% dintre locurile disponibile. În urma celei de-a treia sesiuni de concurs 1.761 de directori au rămas în continuare în funcție fiind numiți prin detașare (Ministerul Educației, 2022), restul fiind pe funcție ca urmare a promovării concursului.

Finanțarea sistemului de învățământ din România se face urmând principiul costului standard per elev. Acest principiu este folosit și în alte state din Europa, dar prin comparație, România alocă mult mai puține resurse decât celelalte state. O statistică realizată de Comisia Europeană folosind date din 2018 arată că România avea costurile medii anuale per elev de aproximativ 2000 euro (aproximativ 166 euro pe lună). Această sumă plasa România pe ultimul loc, media europeană fiind de patru ori mai mare, cu costurile medii per elev de 8248.5 euro/an (Eurostat, 2022).

Conform cercetării noastre, motivul pentru care costul standard per elev este mai mic este un rezultat direct al deciziilor autorităților centrale de a nu prioritiza finanțarea educației. În anul 2019, România a alocat 3.2% din PIB educației, o valoare mai mică raportată la media europeană care era de aproximativ 4.5% (Eurostat, 2022). Iar valoarea procentului din PIB alocat în 2022 a fost chiar mai mică (3.11%). Cu toate acestea, Ministerul Educației justifică alocarea acestui procent prin faptul că bugetul de stat a crescut, fiindu-i adăugate și fondurile primite prin PNRR - Planul Național de Redresare și Reziliență, și în consecință, deși au fost alocați doar 3.11% din PIB, valoarea absolută a bugetului (suma totală în lei) este mai mare față de anul 2021 (Ministerul Educației, 2022).

Conform legii educației naționale nr. 1/2011, finanțarea școlilor din România este de trei tipuri: finanțare de bază, finanțare complementară și finanțare suplimentară. Pentru explicarea acestei probleme însă sunt relevante doar primele două tipuri de finanțări, finanțarea suplimentară fiind detaliată în problema următoare referitoare la pregătirea deficitară a directorilor pentru rolul de manager.

Finanțarea de bază se referă la bugetul alocat de Ministerul Educației pentru salariile cadrelor didactice, cheltuielile cu pregătirea profesională a acestora, cheltuielile cu evaluarea periodică a elevilor și cheltuielile cu anumite bunuri și servicii. Suma alocată finanțării de bază se face în limitele costului standard per elev. Costul standard per elev se determină pentru fiecare nivel de învățământ, profil și specializare. Acesta este ajustat după densitatea de elevi în zonă, severitatea dezavantajelor, limba de predare și „alți factori”, aceștia nefiind clar definiți în legea educației nr. 1/2011. Deși acest cost standard ar trebui să țină cont de o serie de factori pentru a acomoda nevoile unei școli indiferent de numărul de elevi pe care îl are, am aflat că, în realitate, bugetele pe care le primesc multe dintre școlile cu un număr mai mic de elevi este insuficient pentru a funcționa optim.

Finanțarea complementară se referă la suma alocată din partea bugetului local către școli și constă în investiții în reparații și consolidări, subvenții pentru internate și cantine, cheltuieli cu bursele și transportul elevilor, cheltuieli cu transportul profesorilor, cheltuieli pentru gestionarea situațiilor de urgență și securitatea și sănătatea în muncă, cheltuieli cu examinarea salariaților, cheltuieli cu evaluarea elevilor și concursuri școlare. Deși reprezintă o sursă importantă de venit pentru școli, de multe ori autoritățile locale nu acordă prioritate investiției în educație, lucru care se transpune de multe ori în gradul de calitate al infrastructurii școlare, al stimulării elevilor, dar și al pregătirii cadrelor didactice.

Conform unei analize realizate de Ministerul Educației în 2018, datele privind performanțele elevilor, rezultatele la examenele de finalizare a studiilor, cât și ratele de absolvire arată diferențe între școlile care se află în mediul urban și rural, diferențe ce sunt corelate cu gradul de acces la infrastructură educațională de calitate (Ministerul Educației, 2018).

Așa cum a fost sesizat în mai multe dintre domeniile pe care le-am studiat în cadrul Civic Labs, lipsa colectării și folosirii datelor din sistem se reflectă în coerența deciziilor luate de autorități. La nivel național, în ceea ce privește sistemul de învățământ, există o serie de date care se colectează, atât referitoare la infrastructură, cât și la parcursul școlar al elevilor, însă aceste date sunt analizate fragmentar și nu se realizează o abordare completă asupra situației (Teixeira et al., 2017).

Unul dintre motivele pentru care aceste date nu pot fi utilizate este faptul că nu sunt colectate într-un format unitar și nu sunt centralizate în așa fel încât să poată fi prelucrate. În interviurile efectuate, personalul din școli a menționat că se întâmplă foarte frecvent ca aceleași instituții să solicite același tip de date de mai multe ori sau instituții diferite, care colaborează între ele, să ceară același tip de date. Există și situația în care datele sunt colectate superficial din lipsa de timp sau abilități, mai ales când vine vorba de datele pe care trebuie să le raporteze profesorii diriginți sau învățătorii.

Fondurile pe care școlile le primesc atât din partea statului și din partea autorităților publice locale (primărie, consiliu local și consiliu județean) nu sunt în realitate controlate de școli. Fiecare școală are obligația să întocmească anual un proiect de buget pe care mai departe trebuie să îl prezinte autorităților locale și centrale pentru a fi verificat și aprobat. Autoritățile locale sunt cele care pot aproba sau respinge cheltuielile solicitate de școli sau pot dispune alocarea de fonduri pentru alte cheltuieli.

Procesul nu se întâmplă doar o dată pe an, planurile de buget fiind supuse reanalizării în funcție de fondurile disponibile. Autoritățile locale au o mare influență asupra școlilor întrucât baza materială a acestora (clădirile și terenurile) se află în gestiunea lor. Astfel, conform informațiilor obținute din interviuri, de cele mai multe ori, sumele solicitate de școală nu coincid cu cele pe care autoritățile locale le oferă sau le cheltuie (există situații în care autoritățile locale fac cheltuieli de care școala nu are nevoie). Astfel, dacă școlile nu primesc bugetele de care au nevoie, realizarea obiectivelor pe care și le propun devine problematică.